Cuarta entrega.

 

5. UNA COMPOSICIÓN DEL SENADO SEGÚN CRITERIOS OBJETIVOS.

Siguiendo el mismo procedimiento que se ha empleado para el caso del Parlamento Europeo, en el cuadro que sigue, se muestran los datos básicos que aquí nos interesan: Población, Producto Interior Bruto, como indicador objetivo de peso económico, y la superficie, a nivel de Comunidades Autónomas y su peso relativo en el total español.

 A partir de estos datos cabe un primer análisis de cuál es la radiografía del Senado según cada uno de estos valores, por separado, y la cuota de representatividad que tiene cada región en la Cámara Alta.

En el cuadro siguiente, siguiendo el mismo mecanismo utilizado para con el Parlamento Europeo, se ha extraído el sumatorio de los tres criterios (población, PIB y superficie) y se ha calculado la representación de cada región en un Senado proporcional. Así mismo, se ha comparado con la composición dela CámaraAltaactual estableciéndose un índice de representatividad de las Comunidades Autónomas, cociente entre los escaños por autonomía y la cuota de representatividad que correspondería según la ponderación de la cesta de criterios.

Como se recuerda, el valor 1, indica la total objetividad entre los valores de las variables escogidas y la representatividad asignada. En tanto los valores por encima mostrarían el grado de sobre representatividad y, los valores por debajo, un déficit de representación.

Vemos, pues, en esta serie cómola ComunidadAutónomadeLa Rioja, con un coeficiente de 2,374 es la más sobre representada, y, notablemente, lo están también las comunidades de Cantabria y Castilla-León, con valores de 1,605 y 1,504. También, se hallan en este grupo de mayor representación, las islas Canarias y Baleares, aunque en estos casos, como se daba en el Parlamento Europeo con Malta, Luxemburgo y Chipre por sus ínfimas dimensiones, se podría admitir, aquí, la excepcionalidad por ser comunidades insulares, con casuísticas especiales.

En el otro extremo de la representatividad asimétrica de las CC. AA. en el Senado está la situación de las comunidades de Madrid, que con un coeficiente de 0,39 es la peor tratada, seguida de Catalunya, un 0,68, las dos Comunidades Autónomas que más aportan el presupuesto estatal.

La gráfica siguiente visualiza el cuadro anterior; la participación de las Comunidades Autónomas en el conjunto español según los criterios, por separado, que estamos trabajando (Superficie, población y PIB), y los escaños de las autonomías en el Senado.

Es notable que la curva que representa la distribución de escaños sigue un trazo de alta correlación con la curva que describe la extensión de las Comunidades Autónomas. Así mismo, se comprueba cómo en los casos de Catalunya, Comunitat Valenciana y Madrid la el grado de asintonía entre las otras dos variables, población y producto interior bruto, y la representatividad en escaños es muy acusada.

5.1 Una composición objetiva.

Utilizando el mismo mecanismo para el cálculo de la representación, que se ha visto se cumple para el caso del Parlamento Europeo, un Senado reformado siguiendo estos criterios de ponderación diferiría notablemente del actual.

El cuadro anterior describe cómo quedaría la nueva distribución una vez redondeada la fracción decimal en los términos que son usuales.

Los cambios más relevantes, entre las Comunidades Autónomas que disminuirían su representación serían: Castilla-León, 13 Senadores menos, Canarias que perdería 7, Galicia 4 y el País Vasco y la Rioja, ambos con 3 menos. Las Comunidades que verían aumentada su representación serían Madrid, que sumaría 17 más, Catalunya 11 y la Comunidad Valenciana con 5 más.

La opinión, que se aquí postula, ya se había expresado como principio fundamental a tener en cuenta, es que ninguna Comunidad Autónoma tenga disminución de representación significativa respecto la que tiene en la actualidad. De manera pues, que habría que ingeniar un mecanismo de compensación satisfactorio para que las Comunidades Autónomas que, aplicando criterios objetivos y cuantitativamente ponderados, deban de corregir a la baja su representación no sufran una pérdida más allá de un 25%; desviación de tolerancia, como se ha visto oscila (20 a 30%), en el caso del Parlamento Europeo. Al tiempo, como es lógico, manteniendo que la representación de las Comunidades Autónomas en el Senado han de ser proporcionales y responder a las realidades socioeconómicas y culturales regionales. Sin embargo, la forma de trasladar esa proporcionalidad no tiene, necesariamente, que resolverse únicamente por la vía de la representación en el Senado.

En coherencia con el criterio de que el Senado puede entenderse como cámara territorial, en sentido amplio, con funciones hacia la Unión Europea, cabe extender la representatividad de las Comunidades Autónomas en el Senado al ámbito del Parlamento Europeo. Eso sería posible porque el Parlamento Europeo podría considerarse, también, de naturaleza territorial. En efecto, como se ha demostrado, el Parlamento Europeo es también una cámara regional ya que su representación no solo se realiza sobre criterios de población, sino también de economía y superficie, es decir, de regionalidad geográfica.

Siguiendo la línea argumental, si el Senado fuera dotado de funciones específicas en materia de la Unión Europea y, aún, en cuestiones de política regional exterior, aquellas Comunidades Autónomas que, por un cálculo objetivo, correspondiera mayor peso en el Senado, podrían sentirse conformadas en compartir su representatividad en la cámara Alta, con tener circunscripción propia en las elecciones europeas, repartiéndose así, entre las dos cámaras legislativas, Senado y Parlamento Europeo su cuota de representación territorial.

5.2 Permeabilidad de representación con el Parlamento Europeo.

La última reforma de composición del Parlamento Europeo asigna a España 54 diputados que son elegidos en una única circunscripción nacional, pero, ésta, las circunscripciones electorales, es una cuestión de orden interno de los estados por lo que podrían modificarse. De otro lado, algunas Comunidades Autónomas, principalmente las históricas, han manifestado su deseo de constituir circunscripción propia en las elecciones europeas, queriendo estar presentes en las instituciones europeas donde, el grueso, legislativo tiene en las regiones su ámbito de aplicación preferente Así, no parece que sea impensable definir, para las elecciones europeas, dos tipos de circunscripciones, las autonómicas, para aquellas Comunidades Autónomas que por el cálculo objetivo de representatividad hayan de aumentar su representación; y el ámbito de circunscripción nacional para las demás.

El cuadro siguiente describe esta casuística: El grupo de Comunidades Autónomas que habrían de aumentar su representatividad en el Senado elegirían diputados al Parlamento Europeo en circunscripción propia. Representarían el 76 % de la población, y el 64% de esa ponderación geosocioeconómica que manejamos, eligiendo a 32 eurodiputados, el 60% de la representación de España en la cámara Europea. En el cómputo se beneficiarían las Comunidades Autónomas que votasen en circunscripción nacional, deducidos territorios de la opción autonómica, ya que elegirían a 22 diputados, el 40% de la cuota de eurodiputados de España, cuando solo representan el 24% de la población.

Asentada la posibilidad de reestructurar el mecanismo de elección de los diputados españoles al Parlamento Europeo cabe una reasignación de la participación de las Comunidades Autónomas en la cámara del Senado. Conviene, ahora, una reflexión a propósito de la representatividad de los diputados europeos y de los Senadores.
El mandato de representación de los diputados elegidos al Parlamento Europeo, fuera por circunscripción autonómica o nacional, representarían, como es natural, los intereses de España, como ahora, en su conjunto, pero eso no puede ser obstáculo para que, dada la mayor identificación respecto de las regiones por la que serían elegidos, puedan, los eurodiputados, tener presencia más específica en las reuniones de trabajo del Parlamento que más interesen según afecten en mayor o menor grado a las autonomías con la oportunidad de interesar e involucrar a la ciudadanía en la dinámica política europea.

Otra cuestión que pudiera causar escepticismo, pudiera ser la diferente mecánica electoral: al Parlamento, elección en listas bloqueadas y por sistema proporcional corregido (Ley de Hondt), mientras que, el Senado, en listas abiertas y sistema mayoritario. Esa diferencia de procedimiento no desnaturalizaría ni introduciría elementos de distorsión ya que, tras la experiencia de un buen número de legislaturas, cuando se comparan ambos sistemas en las Elecciones Generales, se da una evidente correlación entre las votaciones al Congreso y al Senado.

Respecto la cuestión de la naturaleza del Parlamento Europeo y la, supuesta, injerencia regional, si de diera la posibilidad de las circunscripciones autonómicas, no me corresponde entrar desde el punto de vista del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. No sería mi incumbencia. Solo apuntar que, desde la perspectiva de la geografía electoral y, por clarificar más, desde una geografía de las instituciones, las instituciones políticas, conformadas por la sociedad desde su realidad política y social, sobrepasan, a menudo, los marcos teóricos para las que fueron creadas, en la medida en que la complejidad de las sociedades, en constante crecimiento, exigen nuevos referentes y nuevas funcionalidades que han de asumirse subsidiariamente para acomodarse a las demandas de la sociedad.

En otras palabras, la suma de los mecanismos de participación social, civil e institucional son quiénes determinan la tarea concreta que desarrollarán las instituciones que, al evolucionar, se transforman en la medida en que la complejidad de las interacciones de los agentes sociales lo exige. La práctica demuestra cómo un sistema diseñado con propósito bien delimitado, a menudo, puede comportarse con efectos no deseados. Eso se constata en múltiples campos desde la economía a la política. Dieter Nohlen, refiriéndose a los sistemas electorales, escribía que “para calificar un sistema electoral, como mayoritario o proporcional, había que fijarse en los efectos que produce en la relación escaños/votos y en la desproporcionalidad que genera”. Así, las cuestiones de funcionalidad, aplicadas a las instituciones políticas, no pueden ir más allá de la previsión, siempre limitada del legislador, que, naturalmente, es incapaz de adelantarse, a la vuelta de decenios, a las necesidades de una sociedad, como la nuestra, extraordinariamente dinámica y con un buen número de variables inciertas.

Un ejemplo clarificador es cómo nuestro Congreso de Diputados ha devenido en el centro de la actividad parlamentaria, siendo el Senado, una cámara institucionalmente agregada, a un segundo nivel, siendo así que de facto nuestro sistema político tiene más de unicameral que de bicameral, dicho sea a bote pronto y con toda prudencia. Y eso sería así, por la voluntad del legislador de concebir un Senado con una tarea revisionista de la labor del Congreso, de cierta inutilidad, puesto que, a la postre, es el Congreso quien tiene la última palabra. Esto ha colocado al Senado ante el espejo de su peripatética funcionalidad y la necesidad de una reforma que lo reubique como la Segunda cámara del sistema bicameral que debe ser.

Por esa misma inutilidad decisoria es, en el Congreso, dónde se desarrollan los debates importantes, por supuesto los propios de la Cámara de representantes, por antonomasia, pero también, aquéllos que por su naturaleza o peso regional habrían de producirse en el Senado y que los grupos políticos eluden, principalmente, porque las Comunidades Autónomas no se sienten congruentemente representadas. Así, la sociedad política ha sabido acomodar las instituciones a sus necesidades y es capaz tanto de prescindir, en la práctica de instituciones políticas de primer nivel, como de dotar de funciones no previstas, a otras, sobrecargándolas de responsabilidades y, en todo caso, dando al traste con la planificación de tiralíneas de la arquitectura política.

Análoga es la función del Parlamento Europeo que bajo el paraguas de la representación de los ciudadanos, quienes en realidad se representan son los estados, los territorios, que
participan en la asamblea europea según el peso real de sus sociedades, como ha quedado demostrado. Siendo que cuando la sociedad no tienen suficientes cauces de expresión institucional presiona distorsionando las instituciones y reformándolas o crea otras nuevas.

Finalizando la reflexión en torno a la cuestión de permeabilidad, entre el Senado y el Parlamento Europeo, ambos en su dimensión de cámaras territoriales aunque en ámbitos distintos, no pienso que se dé distorsión entre los intereses particulares de los Estados y el de las Comunidades Autónomas, si éstas cuentan con circunscripción propia, antes al contrario se acrecentaría la corresponsabilidad. Tampoco, desde el punto de absorber las cuotas de representatividad de las Comunidades Autónomas entre Senado y Parlamento Europeo, podría considerarse distorsión alguna pues en definitiva se trataría de representar a las regiones, e implícitamente a los ciudadanos, en el Senado, como en la representatividad en el Parlamento Europeo, se representaría a los ciudadanos españoles, en tanto que formando parte, también, de una región determinada.

5.3 Propuesta de nueva composición para el Senado.

Admitido que para las elecciones europeas puedan establecerse dos tipos de circunscripciones, las de ámbito autonómico, para Comunidades Autónomas que elegirían en circunscripción propia una asignación de escaños a Europa, y la otra, circunscripción nacional, excluidas las autonómicas, que elegirían una única lista, se propone la siguiente distribución, en la consideración que si las Comunidades Autónomas que deban de incrementar su representación, trasladan parte de ese incremento al ámbito supraregional, se permite que las Comunidades Autónomas que habrían de reducir su cuota de participación no se vean excesivamente afectadas.

En el cuadro siguiente, en las columnas 3 y 4, redistribuyen el número de escaños que correspondería a cada Comunidad Autónoma según un reparto proporcional con el peso de cada autonomía según la ponderación de criterios que venimos manejando.

Una vez establecido el mecanismo de corrección, de extrapolación europea, para evitar que las Comunidades Autónomas que habrían de aumentar su representación tengan un peso excesivo en el Senado reformado, cabe introducir otro mecanismo corrector para que las Comunidades Autónomas que habrían de reducir su cuota de representación, no sufran disminuciones espectaculares.

El cuadro siguiente describe este segundo mecanismo de corrección que parece adecuado ya que en ningún caso las diferencias en pérdida de escaños sobre pasa la oscilación de tolerancia del 25 por ciento, sumadas representatividad específica en el Senado y su traslación al Parlamento Europeo.

La columna cuarta refleja la pérdida o ganancia de escaños. En negativo aquellas Comunidades que, según el Senado de distribución proporcional, ponderada ya con la representación que se trasladaría al Parlamento Europeo, pierden escaños respecto el Senado actual. En la columna quinta, se divide por dos, a fin de suavizar el ajuste de la nueva distribución porque el propósito no es mantener el peso relativo que las Comunidades Autónomas tienen hoy en día, obviamente, sino, corregirlo introduciendo mayor objetividad en la representación. Finalmente, la última columna reduce, a la alza, el número entero de escaños a añadir para paliar una pérdida excesiva de peso relativo. No se contabilizan, para este ajuste, las Comunidades Autónomas que compensan a nivel europeo, excepto las insulares por la particularidad de archipiélagos.

El cuadro siguiente resume este proceso y fija la propuesta de composición del Senado.

Como es visible el Senado resultante tendría 248 escaños (a los que habría que añadir los correspondientes de Ceuta y Melilla), por tanto inferior a los 260 actuales. Eso supone algunas ventajas, la primera, de reducción que aunque modesta permite cierto ahorro; la segunda, que dado que nos movemos en valores inferiores a los actuales, cabría un cierto margen de negociación si algunas Comunidades Autónomas prefirieran no compensar a nivel de Parlamento Europeo sino en el propio Senado.

La gráfica siguiente dibuja la curva de la representación de las Comunidades Autónomas según la situación actual, la propuesta de reforma, la curva de representatividad proporcional estricta y, finalmente, la curva de representación de las Comunidades Autónomas, con la suma de ponderación (Senado y Parlamento Europeo), tanto las que elegirían escaños europeos en circunscripción autonómica, como la extrapolación de las que lo harían en circunscripción nacional.

En la gráfica se puede ver cómo las curvas de representación, exceptuando la del Senado actual, están altamente correlacionadas. La curva del Senado actual dista mucho de ajustarse a la curva (Senado proporcional) que dibujaría el peso de las realidades socioeconómicas de las regiones.

Trasladando esta gráfica a índice de representatividad, como se ha hecho en otras partes de este estudio, se tiene que en el caso del Senado propuesto, el cociente entre la representación en escaños y el Senado proporcional es, notablemente, más favorable que el índice que resulta en el caso del Senado actual.

Vemos cómo en el caso del índice del Senado propuesto, los valores que se aproximan a 1, con una desviación (de más menos) +- 20% es de 13, en cambio en el caso del Senado actual es, solo, de 10. Además, el valor máximo de diferencial, equilibrio sería 1, entre representación en escaños y la cuota por ponderación de criterios (Senado proporcional) para el caso del Senado actual es de 2,37, mientras que para el caso del Senado propuesto, sería solo de 1,99

Del análisis del cuadro anterior, llama la atención que las Comunidades Autónomas de Galicia, con un índice de 0.76 y el País Vasco, con 0.67, resultan las peor representadas en cuanto a participación en el Senado. Sin embargo, como se ve en la columna de la derecha, donde se reproduce la representatividad de las Comunidades Autónomas en sumatorio de Senado y participación directa en el Parlamento Europeo, los índices de representatividad de Galicia y el País Vasco, 0.86, están en el mismo nivel que Catalunya, Comunidad Valenciana y Madrid, y por encima de Andalucía..

Así pues, puede afirmarse que estas Comunidades, ajustadas a una representatividad de compensación en su peso real, solo en apariencia podrían parecer desfavorecidas. En todo caso, el mecanismo de elección de tipología de representatividad, debería de quedar a la elección de las Comunidades Autónomas, pudiendo, éstas, renunciar a la posibilidad de escaños directos en Europa, incrementando su presencia en el Senado.

A cuenta del celo que pueda surgir sobre estas cuestiones de representación valdría una reflexión. En este Senado propuesto, reformado inicialmente desde su composición con voluntad de ajustarse en todo lo posible a la realidad sociológica de las Comunidades Autónomas, y, al tiempo, con una importante redefinición en cuanto a su funcionalidad, las cuestiones de aritmética parlamentaria no habrían de plantearse en términos de bloqueo de decisiones, justifican última del celo por la representación, sino en su cualidad de conformación de iniciativas de corresponsabilidad en el marco de acuerdos entre regiones, con el propósito de mejores líneas de colaboración e interrelación regional. En esa dinámica, resultaría ciertamente chocante que se pretendiera reproducir controversias que son cotidianas en foros internacionales.

Dejando, así, de un lado las discrepancias que, sin duda merece toda esfuerzo de comprensión en el propósito de perfilar soluciones imparciales y operativas, el presente estudio se ha esforzado en ceñirse a parámetros objetivos y cuantitativos buscando el equilibrio en la composición y reducir, en lo posible, el número de Senadores respecto al actual, dejando, así, abierta la posibilidad de cierto margen para ajustes posteriores sin necesidad de recurrir a ampliaciones y de sobre costes de mantenimiento de la institución.

En la gráfica que sigue se visualizan las líneas las curvas de representación al Senado propuesto, al Senado actual, la curva de ponderación de la cesta de criterios (Pob,Pib, Sup), y la representatividad total de las Comunidades Autónomas (Senado y Parlamento Europeo)

Como se comprueba la curva de composición del Senado propuesta está altamente correlacionada con las demás, con la excepción de la curva que representa el Senado actual, que no responde a ningún criterio objetivo de representatividad.

5.4 Una composición con mejor representatividad.

El cuadro siguiente cuantifica la representatividad de población por Senador electo según la distribución en el Senado actual y la que se tendría en el Senado propuesto. Como es visible, con el Senado actual la media de población representada por Senador electo es de 173.287, y con el Senado propuesto sería de 181.672, sin embargo, esa misma relación por Comunidades Autónomas es más favorable en el caso del Senado propuesto. En efecto, en el Senado actual la relación va desde 61.793 a 552.889, mientras que en la propuesta, la representación va de 76.618 habitantes por Senador a 289.421.

En términos de indicadores, el cuadro anterior muestra cómo la distribución del Senado de la propuesta tiene menos dispersión, por tanto resulta más equilibrada desde el punto de vista de la representatividad de Senadores por población representada. Mientras que para el caso del Senado actual el coeficiente de variación entre las Comunidades Autónomas es del 71%, para el caso de la propuesta desciende poco menos que la mitad, es del 39%.

Si realizamos la misma contabilidad considerando la asignación la representación en el Senado y en el Parlamento Europeo, en los términos en que se ha realizado la compensación, vemos cómo la relación entre población y escaños electos resulta aún más favorable. Es decir, la media de representación Senador o Diputado electo y población representada, es 149.187, en lugar de la actual de 173.287, y la amplitud entre la mayor y menor relación de representación (población/escaños), va de 61.793 a 222.046, en la propuesta, mientras que en el Senado actual, la distancia entre uno y otro es mucho mayor, va de 61.793 a 552.880.

En términos de valores relativos, en índices de representatividad entre el diferencial de población representada por escaño, la relación es notablemente más favorable a la propuesta ya que el índice, entre el mayor y menor, es de 8.94 para la situación actual (552.880/61.793), en tanto que sería de 3.77 (289.421/76.6189), para el Senado propuesto, y 3.59 (222.046/61.793) para la ponderación en cuanto a representatividad regional de las cámaras, Senado y Parlamento Europeo.

Finalmente, siguiendo en la línea de argumentar que el sistema propuesto mejora la representatividad de las Comunidades Autónomas, no solo en el Senado sino, también, en las instituciones Europeas, el cuadro que sigue, muestra la representación que tendrían las Comunidades Autónomas, tanto por lo que respecta a las regiones que elegirían eurodiputados en circunscripción propia, como la asignación teórica que correspondería a cada autonomía, que elegirían en circunscripción nacional, según su cuota de proporcionalidad. Se comprueba que las regiones de circunscripción nacional resultan favorecidas, respecto la relación población/representatividad en el Parlamento Europeo, siendo las más beneficiadas Castilla-León y Castilla-La Mancha que con una cuota de 9.25, con poblaciones de 5.61 y 4.38, tienen la misma representación que Andalucía, Catalunya o Madrid, con poblaciones de 17.88, 16.00 y 13.49 de peso demográfico en relación al conjunto español.

En conclusión, la propuesta que se plantea para dotar de mayor representatividad al Senado, afín de que las Comunidades Autónomas estén fielmente reflejadas evitando que, una cámara no tenida por representativa, acabe siendo una institución inútil desde el punto de vista de la representación territorial, cumple ampliamente este propósito. Al tiempo, la inclusión de la dimensión europea abre un abanico, rico en posibilidades, al plantearse la representación regional, a escala de las instituciones de la Unión Europea, proponiendo así una revisión conceptual prometedora que, sin duda, tendría fecundas lecturas hacia la conformación de un estado más integrado cuanto más equilibrado en el ajuste entre representatividad en las instituciones y realidades regionales socioeconómicas, históricas y políticas.

Fin cuarta entrega.