4.DISTRICTOS ELECTORALES

Tercera entrega.

 

4. REPRESENTATIVIDAD, CIRCUNSCRIPCIONES Y SISTEMA ELECTORAL.

La representación de las Comunidades Autónomas en el Senado no es la adecuada. Existe un acusado desequilibrio en la representatividad porque las cuotas de representación, en el Senado, no se ajustan a la realidad sociológica regional; es decir, la ponderación de las variables objetivas, que explican el contexto diferencial entre las Comunidades Autónomas, no son tenidas en cuenta en la mecánica que conduce a la actual representación territorial.

Esta asimetría se contempla tanto desde el punto de vista de la extensión, la superficie, como por lo que se refiere a la población, que habría de sentirse reflejada en la cámara de representación territorial. El cuadro siguiente, que ya se ha reproducido en páginas anteriores, recuerda las incongruencias de representatividad del Senado en su composición actual.

La asignación actual de Senadores por Comunidad Autónoma sería, aún, mas inadecuada si se considerara una relación igualitaria de población representada por cada Senador. El cuadro siguiente propone esta comparación.

En la columna cuarta, se ha destacado, en negrilla, los escaños que correspondería a cada Comunidad Autónoma atendiendo a un mismo cociente de población representada por Senador. Como es visible, la diferencia respecto a la distribución actual resulta notable. Y eso plantea una cuestión que resulta importantísima a la hora de abordar un nuevo mecanismo para determinar una más equilibrada composición del Senado.

Tomando, en primera, que cualquier reforma que se quiera poner en práctica debe proponerse corregir el déficit de representación actual, también resulta imprescindible admitir que existe una tradición, los treinta años transcurridos desde la Constitución, que ha consolidado niveles de representación a los que aquellas regiones que ser verían perjudicadas, desde la nueva mecánica para el cálculo de loa representatividad no podrían renunciar. Desde esta consideración, y con el propósito ineludible de acercarse a una composición más conforme a las realidades autonómicas, un nuevo Senado reformado no podrá hacerse con una merma significativa en representación de las Comunidades Autónomas ahora sobre representadas.

Tras una ojeada a las diversas posiciones de los especialistas en la historia de los Senados y cámaras similares, entramos a reflexionar sobre esta cuestión desde un punto de vista no jurídico sino desde la geografía política. O mejor, para ser más específicos, desde lo que podríamos calificar como geografía de las instituciones, que pretendería comprender, a éstas, en cuánto expresión de la sociedad, organizada desde los poderes públicos, referenciada geográficamente. Desde esta pretensión, el camino para hallar la fórmula que pueda ser acertada y consensuada para calcular la representatividad de las Comunidades Autónomas en el Senado debería de considerar algunos supuestos que parecen muy convenientes.

El principal, seguro, nace de la propia naturaleza y funcionalidad que se desprenda y de que se quiera dotar al nuevo Senado. En este supuesto y sin considerar aquellas opiniones que estarían a favor de dotar a la Cámara de funciones judiciales, se pueden discriminar, al menos, tres criterios: Afirmar la cualidad de cámara de Segunda lectura, y/o de primera, según la naturaleza de la materia y la competencia regional de los debates; acentuar el carácter parlamentario, representativo de las Comunidades Autónomas e, implícitamente, su coordinación y cooperación con la Administración Central del Estado; y, una tercera que, si bien no de forma explícita, sugiere el profesor Enoch Albertí, cuando dice que el Senado “puede desempeñar un papel relevante en la canalización de ciertas relaciones directas con la Unión Europea…” (op cit p39), funcionalidad que, sin desprenderse de las anteriores, apostaría por un Senado como Cámara apropiada de relación con las instituciones Comunitarias. Es decir, extender su especificidad de cámara territorial, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, para convertirse, también, en el interlocutor, preferente, del Estado ante las instituciones de la Unión Europea.

El segundo supuesto a resolver en la reforma del Senado es, naturalmente, acordar qué eficiencia se quiere que tenga esta cámara, en relación a la funcionalidad que se le asigne; es, ésta, una decisión previa y capital porque el tipo de cámara que se elija condicionará la tipología de representatividad más adecuada. Aquí, la opinión que se sustenta, es la de un Senado, plenamente, territorial con funciones de decisión amplias hacia las regiones y hacia Europa. Una cámara que sea la propia para trasladar a la legislación española aquella parte de normas, directivas e iniciativas comunitarias, que afecten especialmente al ámbito regional o a materias transferidas a las Autonomías. De ahí, pues, que dada esta función de tomar decisiones, de calado, se requiera que en el Senado estén representadas las Comunidades Autónomas en una composición lo más ajustada posible a las realidades regionales.

Finalmente, el tercer supuesto, es establecer una ponderación de criterios, para la composición del Senado, que responda al perfil diferencial de las realidades autonómicas y, para ello, es necesario un método sencillo y objetivo que pueda aplicarse a todas las Comunidades, siendo que ninguna de las regiones representadas pueda sentirse marginada o menospreciada arbitrariamente. Antes, por el contrario, la composición del Senado a través de un método objetivo, y equiparable al de otras instituciones de representación territorial, deviene el mejor argumento para pensar en una cámara legislativa eficiente cuyas decisiones sean asumidas por la totalidad de sus representantes y pueda, verdaderamente, cumplir la función específica y colegisladora que la Constitución le atribuye.

Teniendo en cuenta estos supuestos desde la opinión expuesta de un Senado eminentemente representativo, dadas las altas funciones que debería exigírsele, la tarea siguiente es fijarse en cuál, de los modelos que el derecho comparado ofrece, se adapta mejor a nuestro propósito. Vistos los modelos bicamerales más cercanos, productos todos ellos de tradiciones históricas bien distintas y, algunas, en absoluto comparables a nuestro caso, ha parecido el caso del Parlamento Europeo, una institución de nuevo cuño conformada en su actual definición en los años noventa, como el modelo más cercano cronológica y conceptualmente a nuestro sistema político; dado que el Estado de las Autonomías es cercano a la Europa de los Estados. Ha parecido, pues, que el mecanismo y criterios de representación de los Estados Europeos en el Parlamento de la Unión Europea, tiene similitudes con el deseable nivel de representatividad que cabría esperar de las Comunidades Autónomas en el Senado, de suerte que el procedimiento utilizado para el reparto de los escaños, en el legislativo europeo, parece un modelo adecuado para aplicarse en el caso de la reforma de los criterios de representación en el Senado español.

4.1 El referente del Parlamento Europeo.

Los legisladores europeos establecieron un mecanismo particular que trata de armonizar tres criterios que definen, con bastante precisión, las sociedades de cada uno de los estados de la Unión Europea. Aunque el Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión Europea esta representación está modulada, corregida, por el peso de cada uno de los estados miembros en la economía del conjunto de la Unión, así como por su dimensión geográfica. Tiene mucho sentido la simbiosis de estos tres criterios: población, peso económico y extensión, porque, en definitiva, de lo que se trata es que la cámara europea, aún con limitadas atribuciones legislativas, se convierta en un órgano institucional útil y eficaz para el bienestar de los ciudadanos europeos y eso, naturalmente, implica que sus decisiones sean vinculantes, asumidas por todos; sean ejecutivas. Difícilmente decisiones que no contasen con las potencias que sustentan la economía europea podrían ser llevadas a término; como resulta obvio, al fin y al cabo, los recursos son aportados por los ciudadanos, que pertenecen a ámbitos territoriales distintos, y, éstos, tienen mucho que decir a la hora de asignar las partidas presupuestarias y qué inversiones realizar. No hay más que acordarse de las controversias habidas en cuanto a las mayorías de decisión y bloqueo, para tener la evidencia de cómo los estados europeos no están dispuestos, y parece del todo razonable, a perder el control final de sus dineros.

Estaba claro, que las cuotas de representación, de decisión, habían de ser proporcionales según la población, la potencia económica, y su peso relativo en cuanto al total de la Unión Europea, como también a la dimensión de los estados. A la hora de encarar las sucesivas ampliaciones, la Unión Europea ha ido adaptando la escenificación de los tres criterios a través del reparto funcional entre Parlamento, Comisión y Consejo de Ministros, y, en los últimos tiempos, a medida que el Parlamento Europeo adquiría peso político, la contabilidad de los equilibrios se realizaba mediante las minorías de bloqueo que intentan garantizar, en cualquier caso, una relación peso demográfico y económico equiparables. Aún así, los países pequeños han sido dotados de una representatividad política muy por encima de su dimensión geográfica, económica o demográfica, casos de Luxemburgo, Chipre o Malta.

La gráfica siguiente muestra la relación entre el peso demográfico de los estados de la Unión Europea y el número de escaños que ostenta en el Parlamento Europeo.

Como es visible, la representación es escaños en el Parlamento Europeo sigue un perfil muy parecido al que refleja el criterio demográfico aunque con algunas disimetrías. Solo dos estados Rumania y Países Bajos, tienen una representación política equivalente a la demográfica. Por lo que respecta a los demás, los seis estados más poblados, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia, España y Polonia tienen una representación política por debajo de la que les correspondería, mientras que el resto ven incrementada su representatividad en relación a su peso demográfico.

El cuadro siguiente expresa en un índice esa diferencia de representatividad. El valor 1, indicaría el punto de equilibrio, mientras por debajo un déficit, es decir, que el Estado, según el criterio demográfico de comparación, le correspondería una mayor cuota de participación en el Parlamento Europeo. Cuando el valor del índice es superior a 1, calibra un exceso de representación.

CUADRO DE INDICE DE REPRESENTACIÓN DE LOS ESTADOS DE LA UNION EUROPEA EN EL PARLAMENTO SEGÚN SU POBLACION.

La mecánica para el cálculo de la representación de los estados miembros de la UE en el Parlamento fue encargada a una comisión de eurodiputados que emitieron el informe Lamassoure-Severin, que sirvió para establecer las actuales cuotas de representación. La propuesta fue redactada sobre las condiciones impuestas por el Consejo Europeo que exigía que el Parlamento Europea había de tener 750 diputados, asignando un mínimo de 6 escaños por estado y un máximo 96. Además, la representación tenía que reflejar una proporcionalidad decreciente; con lo que el número de personas representadas por cada escaño disminuía de un estado más poblado a otros que lo estuvieran menos.

El informe, que se limitó a emitir una propuesta de reparto de escaños, no explicó, no es público, la metodología empleada, pero, parece, como por otro lado resultaría lógico, que se tuvieron en cuenta, además de la población, la extensión y el peso económico de cada unos de los estados; dado que son, éstas, variables objetivas evidentes de diferenciación y definición de los estados, resultado esta composición impecable desde el punto de vista de la representatividad democrática.

A partir de las series estadísticas principales: la demografía, la superficie y el peso económico, se han manejado aplicaciones estadísticas bien usuales para proporcionar datos objetivos, imparciales y sucintos de comparación. Se han utilizado, con preferencia, indicadores de porcentaje, cocientes de representatividad (entre cuotas de representación política y valores de las variables escogidas), y la desviación típica, que ha resultado útil para valorar la dispersión de cada serie de las variables.

El cuadro siguiente visualiza los datos básicos de los estados de la Unión Europea y su peso relativo en el conjunto de la Unión.

Las columnas 2, 3 y 4 muestras los datos absolutos; les 5,6 y 7 el peso relativo en porcentaje respecto el total de la Unión Europea. En la última columna se suman, en ponderación equitativa, los tres criterios y se asigna a cada estado su peso relativo.

La gráfica siguiente describe el peso de cada estado, según cada criterio por separado, y el peso, en cuanto a escaños.

Viendo la gráfica anterior se comprueba cómo siendo la población el indicador principal de referencia para calcular la representación política asignada, la curva que representa el PIB está altamente correlacionada respecto la curva que representa la distribución de escaños. También es evidente que la curva de superficie tiene menos incidencia. Estas observaciones justifican aventurar el comportamiento de la curva que visualiza la cesta de criterios (población, PIB y extensión), y su interrelación respecto las curvas de población y de representación política, que se describe en el gráfico que sigue.

Como se puede comprobar, en el gráfico anterior, la correlación entre la representación de los estados de la Unión Europea, en escaños, en el Parlamento Europeo y la curva de la cesta de ponderación de criterios es más favorable que entre aquélla y la curva de población.

Resultando, pues, que la ponderación de criterios explica mejor la representación que tienen los estados de la Unión Europea en el Parlamento, que el solo criterio demográfico.

El cuadro siguiente cuantifica en valores numéricos el gráfico anterior.

En el cuadro anterior se comprueba que el índice de representatividad, en escaños en el PE y la serie de la curva de población (columna segregada a la derecha), toma valores muy dispares pudiéndose establecer tres grupos de estados.

En primer lugar, un grupo de estados más poblados y desarrollados, cuyo índice de representatividad estaría entre un, razonable, (más menos) + – 30%, que van del caso de Alemania 0,765, el país peor representado (es decir, tiene un 25% menos de escaños que los que le corresponderían por su peso demográfico) y Grecia, que con un índice de 1,237, casi un 25% de sobre representatividad. Seguiría un grupo reducido de tres estados pequeños, territorial, demográfica y económicamente, que están exageradamente sobre representados: Chipre (5,147), Luxemburgo (8,59) y Malta (9,759), que podría justificarse por la necesidad de un mínimo de representación al margen de criterios objetivos. Y, finalmente, el grueso de los estados de la Unión, 15, con índices de representatividad que va desde el de Portugal (1,367) al de 2,933 de Estonia.

La columna cuatro del cuadro, expresa el mismo índice, que la columna segregada, pero referido a la cesta de criterios; se añade al criterio demográfico, la superficie y el PIB. En ese supuesto, los estados que están en ese grupo de (más menos) +- 30% de índice de representatividad (valores entre 0.7 y 1.3), es de 14, en lugar de 9 como en el supuesto anterior. El índice de representatividad va desde el 0,721 de Francia hasta el 1,304 de Dinamarca. Siguen estando sobre dimensionadas las representaciones excepcionales de Chipre, Luxemburgo y Malta, y el último grupo, diez estados restantes, va desde el índice 1,559 de Portugal al 2,835 de Estonia.

Aplicando el método de la desviación típica a las dos series de índices, la que se refiere a la población y la toma como referencia los valores de cesta de criterios, podemos expresar con un coeficiente la serie más favorable, es decir que entre la serie de valores que expresan la representación política y la serie de valores, según los criterios tomados en consideración, sean los más cercanos posibles, eso es, se acerquen al valor cero, de nula desviación.

En el cuadro anterior se visualiza la desviación típica de los índices de representatividad; cociente entre representación política, escaños, y la cuota de participación según los criterios tomado en consideración. Se ha hecho el cálculo sobre los valores de 24 estados, 26 y sobre la totalidad de los 27 estados de la Unión Europea.

De la observación del cuadro es evidente, que para la mayoría de los estados, la serie que presenta menos desviación (escaños/ peso de criterios) es la que toma en consideración la ponderación de los criterios población, superficie y PIB.

Establecido, cuantitativamente, que la cesta de criterios explica mejor la representación política, de los estados de la Unión en el Parlamento Europeo, que la sola variable de su población, constata que en el ánimo de la arquitectura política de Europa está el tomar en cuenta las características socioeconómicas y geográficas de los territorios cuando se trata de calcular la representación política que les corresponda.
En la gráfica siguiente se han extraído las curvas de tendencia de los índices de representatividad que estamos manejando y la representación política, los escaños.

Así pues, la curva que expresa la ponderación de variables de la cesta se correlaciona mejor, a excepción de los casos puntuales de Suecia y Finlandia, con la curva que visualiza la representatividad política, en escaño. La excepción es explicable al tener estos estados nórdicos muy baja densidad que provoca distorsiones en las series que nos ocupan.

Eso nos lleva a una, primera, conclusión, la ponderación de los criterios de población, superficie y PIB, se ajustan mejor a la hora de fijar la representatividad política en el Parlamento Europeo

Una segunda línea, que confirma la representatividad de los estados europeos en el Parlamento Europeo no se ajusta al solo argumento poblacional, es fijarnos en la relación entre población y diputado europeo electo. Efectivamente, la corrección al criterio poblacional, fue impuesta por el Consejo Europeo a los redactores de la propuesta Lamassoure-Severin a los que se dictó que debían de aplicar un mecanismo de proporcionalidad decreciente, de manera que en los estados más poblados sus diputados representarían a un mayor número de habitantes.

POBLACION REPRESENTADA POR DIPUTADO EN EL PARLAMENTO EUROPEO

Del análisis del cuadro precedente se sigue que el criterio poblacional, principal que se tuvo en cuenta, no se puede afirmar que se ajuste a ninguna regla o razonamiento objetivo que se justifique en un equilibrio de representación, sino, más bien a una consideración arbitraria. Está claro que el diferencial entre la población que representa cada Diputado, según sea de un estado u otro, resulta en beneficio de los pequeños, pero sin que se puedas deducir mecanismo objetivo alguno que lo justifique.

En suma, empero, cabe concluir que el modelo de representatividad que se ha utilizado en el Parlamento Europeo, inspirado en el del Bundesrat alemán, a pesar de notables disfunciones es un modelo que moderniza y nos sirve para hallar un mecanismo objetivo que pueda ser de aplicación en el Senado.

Fin de la tercera entrega.