La división provincial

La pretensión de la división provincial de 1833, fue crear unidades coherentes desde el punto de vista social y económico, de manera que pudieran tratarse y considerarse como unidades operativas a la hora de planificar su desarrollo interior y su interrelación con las demás provincias estableciendo, así, mercados interiores; potenciando los tradicionales y locales y ordenando marcos de relación más amplios: en las regiones, agrupaciones más o menos históricas, pero sin soporte administrativo.

Anteriormente a la división territorial española vigente, antes de la implantación de las provincias de Javier de Burgos, la situación era la que describe el Nomenclátor de 1789, que fue una relación de todas las entidades locales y su localización en el territorio. Se conoce como división de Floridablanca, pero no es una división, era la constatación de cómo era el mapa político de España.

Jesús Burgueño, Doctor en Geografía (Universitat de Barcelona) refiere el proceso de redacción del actual modelo provincial[4] exponiendo la problemática que dio origen a revisión del modelo territorial La característica de las provincias en este siglo (a principios del XIX) se resumen en dos: desigualdad de tamaños e irregularidades en los límites. Hay provincias enormes -las de la Corona de Aragón, Cuenca, La Mancha, Toledo, Burgos, León, Galicia, Extremadura, Sevilla, Granada y Murcia en un extremo; frente a las provincias Vascongadas, las Nuevas Poblaciones, y las provincias castellanas de Madrid, Palencia, Toro y Zamora.

La idea de una nueva división territorial venía de antiguo, desde que con el cambio de dinastía España inicio su proceso de imitación del modelo administrativo francés, prosperando la propuesta administrativo de Javier de Burgos que recogió proyectos anteriores, basándose finalmente en el del geógrafo mallorquín, cartógrafo, marino e ingeniero de minas, Felipe Bauzá, revisado por  Miguel de Lastarría, presentada al gobierno de Argüelles en 1813.

Refiere Jesús Burgueño que Frente al concepto de provincias del Antiguo Régimen, que se basaban en los órganos de gestión económica, la Constitución de Cádiz da a la provincia un sentido político, basado en dos instituciones: la Diputación y el Gobernador, acción y reacción de las fuerzas gubernamentales homogeneizadoras frente a las tendencias disgregadoras inherentes a la corporación provincial. Cada uno tiene sus funciones, pero se tutelan mutuamente. Como entidad de coordinación y servicio al desarrollo de las nuevas áreas demarcadas, en la que están los municipios y, por tanto, que se suponía con apego al territorio, se contraponía la figura del Gobernador que era el representante del Estado, del gobierno centralizado (sus leyes y directrices) frente a los usos, costumbres y derecho consuetudinario locales.

En suma la reforma territorial trataba de dar el salto cualitativo del estado semi feudal al estado moderno del constitucionalismo liberal. Para ello, era precisa una nueva administración con criterios ilustrados y centralizada, para que interfiriera jerárquicamente a la presión de los estamentos sociales locales en aquellos territorios que, bajo el caciquismo y al cobijo de los poderes localistas, impedían la modernización y la homogeneización del espacio económico, sin las cuales no podría desarrollarse el país. Había, pues, un componente geoestratégico al crear ex novo territorios administrativos, útiles para conformar ámbitos sociológicos y económicos autónomos, que funcionarían bien hasta mediados del siglo XX.

Las provincias y las diputaciones, que fueron instrumentos administrativos de planificación y de desarrollo local, básicamente se dedican a gestionar y aportar recursos a medianos y pequeños municipios para carreteras, alcantarillado, infraestructuras de medioambiente, asesoramiento de planificación… y atención social, por lo que, estando sus funciones sobrepasadas por la realidad competencial de las comunidades autónomas, muchas de esas funciones bien podrían gestionarse desde la estructura autonómica, en direcciones generales de cooperación Local y otras por órganos más específicos y apegados a las nuevas realidades socioeconómicas, territoriales y tecnológicas.

Un nuevo modelo provincial

Una nueva ordenación territorial y administrativa tendría que crearse desde las realidades económicas y sociales actuales, ex novo también, como fue la de 1833, y desde las exigencias de una sociedad altamente tecnificada y en la que la tecnología de internet define nuevos espacios de actividad económica y relación social, y todo ello desde nuevos marcos de referencia:  Europa y la realidad de la globalización que aunque, y es de esperar, tras esta crisis pandémica será replanteada y re-modulada, seguirá marcando el ritmo de la evolución mundial.

Como la propuesta por Felipe Bauzá, y concretada por Javier de Burgos, una nueva división provincial debiera de mantener los mismos principios de entonces: mantenimiento de los reinos históricos, (ahora las Comunidades Autónomas), su división[5] en provincias más operativas (en 1833 no se habían desarrollado el ferrocarril, telégrafo  ni cualquier otro medio moderno de transportes y comunicación), y todo ello, como anteriormente,  buscando un cierto equilibrio en cuanto a territorio, población y riqueza (solvencia de proyección económica) de las circunscripciones resultantes.

Se dirigía el geógrafo Bauzá, miembro de la Real Society, en su informe al secretario de Gobernación de la Península, en 21 de septiembre de 1813, diciendo que La regla que debe seguirse en asignar la población de una provincia es que ni sea tan grande que imposibilite su cómodo y expedito gobierno por la autoridad superior local, ni tan pequeña que se perjudique a la economía con el establecimiento de más autoridades y empleados que los necesarios.  No es posible por falta de experiencias anteriores en España fijar el número mayor de habitantes de que puedan constar una provincia sin confusión ni embarazo de los negocios. La comisión, recudida a cálculos prudenciales y de aproximación, entiende que el número de habitantes de una provincia no puede sin inconveniente subir de 400.000 (se estableció una media de 300.000), aun en país de población muy concentrada y de comunicaciones fáciles, sobre todo en los principios cuando la oposición de las costumbres y habitudes precedentes hace mayores las dificultades para el establecimiento de nuevo régimen”[6]

Sin desmerecer las virtudes de aquella organización territorial, ni la importancia de las funciones que ejercen las diputaciones, la novedad de la situación actual es el hecho político y administrativo de las Comunidades Autónomas, poniendo en duda de la funcionalidad de la división provincial existente y exigiéndose, en el mejor de los casos, su adecuación a la nueva situación.

Se trataría de su adaptación al tiempo presente y con el foco puesto más en el futuro previsible que el de donde se parte, aunque teniendo bien presente, como apuntaba el geógrafo Bauzá en su informe, en la división que se propone se ha procurado en lo posible no mezclar los habitantes de provincias que las diversidad de leyes, costumbres e idioma habían hecho rivales, es palabras de hoy, los límites de las Comunidades Autónomas, que no deberían rebasarse, dando por asentada la realidad provincial (aunque fuera dudosa, como el criterio fácil de usar los lechos fluviales como demarcación de territorios) y con el propósito de racionalizar a criterios de hoy, y de futuro, modificando, eliminando o redimensionando provincias y con la aquiescencia, aunque no obligación de acuerdo, con cada  Comunidad Autónoma. La competencia provincial es de la Administración Central.

La nueva planta provincial entendía que una división administrativa debía de involucrar los lazos históricos anteriores respetar  en  lo  posible  los  límites históricos establecidos para no dañar la sensibilidad de los pueblos de España desaconsejaba recurrir al criterio de región natural ni siquiera para sustituir sus nombres por los de accidentes geográficos.

En su Informe, Bauzá firma haber procurado armonizar en su propuesta factores tan dispares como los de orden natural o geográfico, histórico, administrativo, territorial, demográfico, económico, e incluso consideraciones eclesiásticas y castrenses,  pero priorizando los referentes que garantizasen un cierto equilibrio interprovincial en cuanto a territorio, demografía y riqueza, y sobre todo cuidando de no variar las circunscripciones históricas tradicionales por hallarse firmemente enraizadas en la realidad presente tanto social y cultural como también jurídico-administrativa e incluso económica.

A Felipe Bauzá no se le ocultaba la dificultad de cualquier cambio o nueva actuación sobre el territorio como diría hoy. Escribió en su Informe: es preciso transigir con las preocupaciones del provincialismo por aquel tan sabido axioma político: a los pueblos no se han de dar las mejores leyes sino las que mejor puedan recibir. Así, en la división que se propone se ha procurado en lo posible no mezclar los habitantes de provincias que la diversidad de leyes, costumbres e idioma había hecho rivales. Se refería en especial a las que se demarcaban en la antigua Corona de Aragón.

Como es obvio, la división se hizo cuando todavía no habían aparecido al ferrocarril, telégrafo y las comunicaciones terrestres y los medios de transportes eran preindustriales. Se tardaba 7 días y 12 horas en el trayecto en diligencia entre Madrid y Barcelona. Madrid a Irún, 4 días. Madrid a Sevilla, 5 días.[7]

Para abordar una reforma tan axial, como es la división provincial no tendría sentido apartarse de la lógica, de buscar máxima eficiencia administrativa y prestación de servicios y de planificación y desarrollo local, desde la política ideológica, es decir, aquella que se justifica no por razones de operatividad administrativa, sino de ideología política centrada en el rendimiento electoral de corto plazo; que es el común de los motivos por los que se mueven los partidos políticos. Ciertamente, cuando se aprobó el modelo provincial, se trataba de contraponer una administración dirigida desde la Corte, por los Gobernadores provinciales, para contrarrestar los usos y costumbres y legislaciones locales que actuaban de antiguo y que tendían a beneficiar a caciques y terratenientes locales, porque la idea que impulsaba la intromisión centralizadora era el desarrollo económico y la riqueza de las regiones; no su control al servicio de intereses propios de gobierno nacional aunque fuera así, vista la experiencia desde que se desarrolló la nueva planta provincial.

No se oculta que una reforma administrativa de este calado trasciende el plano de una mera reforma administrativa y debiera ser un propósito conjunto de gran espectro político, pero a pesar de que la actual coyuntura política no facilite un debate sosegado, lo que está muy claro tras cuarenta años de sistema democrático es que nunca habrá interés por parte de la derecha, beneficiada electoralmente por el al actual sistema provincial, este gobierno está en condiciones de mayoría para abordar esa reforma. Al menos para para iniciar los estudios serios sobre una propuesta de nueva división provincial.

La de 1833 empezó a gestarse seriamente 30 años antes de su aprobación, pero en el caso presente, las tensiones territoriales en Catalunya y la manipulación del concepto provincial que se hace desde intereses electorales, protegidos por la Constitución difícilmente reformable, habrían de abrir la puerta a abordar esta cuestión. Y ahora, también, con la lógica de que cuando por primera vez que se ponen a prueba las provincias, como delimitación territorial, por los necesarios controles de movilidad por el Covid-19,  no han resultado operativas. Siéndolo la Comunidad Autónoma y las áreas de Salud.