Sobre las Provincias.

1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

2. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

 

La sinopsis se publica aquí, íntegra, como acervo documental y para visualizar las controversias sobre la legislación vigente en lo tocante a la relación Provincias y Comunidades Autónomas.

La reforma de la división provincial puente que se propone (que la nueva división provincial coincida con las Comunidades Autónomas) tendría el fin último de que las Comunidades Autónomas propongan,  en un plazo razonable de dos años, la división provincial en el interior de sus límites autonómicos.

Sinopsis sobre las provincias

(Elaborada por Julio Castelao. Profesor Titular. Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003. Actualizada en 2011 por La Letrada de las Cortes, Sara Sieira)

Publicado en la web del Congreso. Sinopsis Art. 141 https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=141&tipo=2

Sinopsis

En el párrafo primero de este precepto constitucional se reconoce el doble carácter de la Provincia como entidad local y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, así como la taxativa y expresa prevención de que cualquier alteración e los límites provinciales habrá de ser aprobada por Ley Orgánica.

Sobre la Provincia como circunscripción administrativa se han polarizado las más contradictorias posiciones doctrinales, desde las afirmaciones extremas de valoración negativa, hasta las de exagerada afirmación de la realidad provincial.

Así, en 1.837 Donoso Cortés afirmaba que eran «funestísimas» para España. Ortega y Gasset, en su ensayo sobre «La redención de las Provincias y la decadencia nacional», afirmaba nada menos que «es un torpe tatuaje con el que se ha maculado la piel de la península».

Por otro lado, Colmeiro, en su «Derecho Administrativo», afirma la importancia de su existencia. En igual sentido se manifiesta Martín Ballesté en 1.920. Fernández Velasco, igualmente, reconoce el carácter y sentido que la Provincia va adquiriendo en profundidad y estructuración jurídico-social.

Hay que destacar que, inicialmente, la Provincia es mera división territorial que, según García de Enterría, nace en España al servicio exclusivo del pensamiento centralizador. Nace con Decreto de 30 de noviembre de 1833 siendo Javier de Burgos el artífice de la primera división en 49 provincias del territorio nacional, que sufrió un ligero retoque en 1927 para completar el número de las 50. En las sucesivas reformas del siglo XIX, surgen diversos intentos de autonomía, siendo el más significativo el de la Ley Municipal de 1.870, en la que se reconoce a la Provincia un carácter representativo y se crea, además, la figura del Presidente de la Diputación. Pero la Provincia, como ente local, no es reconocida hasta el Estatuto de 1.925.

A partir de este momento, va a adquirir la Provincia el doble carácter de división territorial para la prestación de servicios de la Administración del Estado y de ente local, especialmente como agrupación de Municipios que la constituyen. La influencia de esa concepción se ve reflejada en el artículo 8 de la Constitución de 9 de diciembre de 1.931, que señalaba:

«El Estado español, dentro de los limites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en Provincias y por las Regiones que se constituyan en régimen de autonomía».

El Estatuto de 1.925 se va a mantener vigente hasta la Ley de Bases de 1.945. El artículo 2 de la L.R.L., de 1.955 la define así:

«La Provincia es circunscripción determinada por la agrupación de Municipios, a la vez que división territorial de carácter unitario para el ejercicio de la competencia del Gobierno Nacional».

Y ya llegamos a la Constitución vigente, en la que se reafirma expresamente el carácter local de la Provincia.

La constitucionalización de la Provincia y el rango de la norma legal (Orgánica) para modificar sus límites es todo un reconocimiento de ésta como ente local que no tiene precedentes. Es más, el articulo 137 de la C.E. dice: «El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Este articulo permite ver claramente el contraste entre lo que se dice de las Comunidades Autónomas («las que se constituyan») y de los Municipios y Provincias, pues estas dos últimas entidades locales sí cubren necesariamente todo el territorio nacional, son, precisamente, la manera de organizarse territorialmente el Estado y, además, «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Concretando, una Comunidad Autónoma no puede alzarse -afirma Aurelio Guaita- en representativa y gestora de los intereses propios de las Provincias que comprende, ya que restaría a éstas la autonomía que les garantiza la propia Constitución.

La Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases del Régimen Local, por último, insiste en el carácter de entidad local que tiene la Provincia al definirla en el artículo 31-1-: «La Provincia es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines».

Los estatutos de Autonomía, en algunas Comunidades Autónomas, la conciben, incluso, como elemento de su propia organización interna (vid. art. 96 del Estatuto de Andalucía; 47del de Castilla-León;29 del de Castilla-La Mancha; 64.4 y 66 de la Comunidad Valenciana).

La realidad administrativa actual en España, con la aparición de las Comunidades Autónomas, como ámbito territorial superior, normalmente, al de la Provincia y las Comarcas con ámbito inferior al provincial, obliga a concretar los fines -y las competencias como corolario obligado- provinciales. Es lo que hace el art. 31.2 Ley de Bases citada cuando afirma:

«Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular:

1. a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
   b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado»

Como se ha señalado la reforma provincial, que se debe a Javier de Burgos, mereció en su momento el rango normativo de Decreto, como bien recuerdan Sosa Wagner y Pedro de Miguel.

Es precisamente el Decreto de 25 de septiembre de 1863, por el que se aprobó el Reglamento de la Ley provincial de 1863, el que dispuso que la alteración del número de provincias sólo procedería por Ley, en caso de necesidad acreditada.

Es en las propias Leyes de 1868, 1870 y 1877 en las que se consolida la división provincial y exigen norma con rango de Ley para que se pueda producir la alteración de su número. También en la Ley Provincial de 1882, el Estatuto Provincial de 1925, la Ley de Régimen Local de 1955 (art. 203: «El territorio de la Nación Española se divide en 50 provincias») y, por último, en la Constitución, que en su artículo 141.1 establece que:

«Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.»

En este momento es preciso reconocer que de esta redacción del texto constitucional parece deducirse (desde una interpretación literal del precepto) la imposibilidad de «cualquier» alteración de los límites provinciales, sino mediante la aprobación de una Ley Orgánica, lo que parece una más rígida situación que la prevista en el artículo 205 Ley de Régimen Local, de 1955, que distinguía en sus dos párrafos los tres supuestos siguientes:

a)Variación de límites y capitalidad provinciales propiamente dicha.
b)Alteración de límites, que solamente fuese consecuencia de expedientes de alteración de términos municipales que pertenecieran a distintas provincias.
c)Alteración de los limites provinciales, resultante de la fusión de Municipios limítrofes, de tal manera que el nuevo Municipio resultante pertenecía a la Provincia que acordase el Gobierno, previa audiencia de las Corporaciones interesadas.

Solamente para el supuesto a) mencionado se exigía Ley, bastando el acuerdo del Gobierno para los restantes.

Esta distinción es ya tradicional en nuestra legislación. Como muestra véase el dictamen del Consejo de Estado de S de junio de 1942, expediente 92/197:

«No se requiere precepto formal de Ley, a tenor del artículo 3º de la Ley Provincial de 1882 y 2º párrafo del Estatuto Provincial de 1925, cuando el deslinde de dos términos municipales implica al propio tiempo deslinde de términos provinciales.»

El problema que se plantea aparentemente es que existen dos clases de Municipios españoles:

a)Los que pueden ver alterados sus términos municipales.
b)Los que no pueden verlos alterados por ser fronterizos entre dos Provincias, salvo que su alteración se apruebe por Ley Orgánica.

La Ley de Bases del Régimen Local no se plantea el problema y el texto refundido, en su artículo 25.2 distingue:

a)Modificación de la denominación y capitalidad de las provincias, para lo que se exige Ley.
b)Cualquier alteración de sus limites, que requerirá Ley Orgánica.

Idénticas previsiones normativas se establecen en el RP vigente (art. 52) para las alteraciones citadas.

Como se puede comprobar, las normas citadas recogen la previsión constitucional en sus propios términos y lo que no menciona la Constitución, sigue el tratamiento que al tema daba la Ley de Régimen Local de 1955, pero referible al primer supuesto al que se refería el artículo 205.1, con la salvedad de que este precepto se refería a la variación de límites y capitalidad provinciales que exigía la Ley, y el texto refundido y el RP se refieren a la «denominación y capitalidad». Conviene tener en cuenta que la referencia que se hacía en la Ley de Régimen Local a la «denominación» aparecía solamente en el artículo 203 («el Territorio de la Nación española se divide en 50 provincias con los límites, denominación y capitales que tienen actualmente») y la exigencia de Ley se reservaba para los supuestos ya citados de variación de los límites y capitalidad de las provincias. Podemos concluir, pues, que los redactores del texto refundido en la redacción dada al artículo 25.2 y con relación a la «denominación» se han excedido en su tarea de refundición de las normas legales vigentes.

Ciertamente debe reconocerse que el texto refundido puede ser expresión de una interpretación que entiende que la redacción del artículo 203 «congela» cualquier modificación de todo su contenido que no tenga rango legal. Por ello, la referencia al número («50») de las Provincias se omite, por entender que su modificación alteraría (lógicamente) los límites de las 50 actuales y requeriría norma legal Orgánica. Pero permítasenos insistir en que el artículo 205 matiza el contenido del artículo 203 y a esa interpretación nos atenemos.

La regulación constitucional ha merecido un muy crítico juicio de Sosa Wagner y Pedro de Miguel, que consideran que «ninguna justificación existe para, con el pretexto de proteger a las Provincias, encorsetar sus límites territoriales, límites que su propio diseñador entendió flexiblemente rectificables».

Esta interpretación tan rígida de Sosa Wagner y Pedro de Miguel no se puede desconocer que está fundada en la literalidad del precepto constitucional, que, efectivamente, se refiere, sin distinción alguna a «cualquier alteración de los límites provinciales…».

No obstante, tampoco debe olvidarse que la preocupación del constituyente, como se puede acreditar en la discusión parlamentaria del vigente artículo 141 CE, fue la de la protección política de un ente que podía verse afectado por la aparición de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, la modificación técnica de alteración de los límites de una Provincia, como resultado de un expediente que a quien interesa más directamente es a los Municipios (y es en virtud de esta preocupación exclusiva por lo que se insta, normalmente, un expediente de alteración de términos municipales), no parece que exija una interpretación literal del texto constitucional. Podría integrarse una interpretación de la letra del texto constitucional, con su espíritu y – por tanto – exigir la Ley Orgánica, cuando se trate de «variar» los límites de las Provincias, en expedientes directamente dirigidos a tal fin (recuérdese lo ya dicho respecto de la previsión del artículo 205.1 LRL de 1955) y no considerar congruente con el espíritu del constituyente tal rango normativo para las modificaciones de los límites provinciales derivados o consecuencia de expedientes de alteración de términos municipales. Bastaría para ello que el RP vigente se modificase, ampliando el artículo 52, con el contenido de las previsiones del inciso final del párrafo 1 y del párrafo 2 del artículo 205 LRL de 1955, que se podrían considerar vigentes y solamente necesitarían de la integración de su texto literal (la referencia al Gobierno) con la nueva realidad institucional (sustituyendo tal referencia por otra a las Comunidades Autónomas). Los conflictos entre Entes locales de provincias pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas se resolverían de conformidad con las previsiones del ya citado artículo 50.2 LBL. Se trataría así de una interpretación lógica del artículo 141.1 CE, superadora de la mera interpretación literal del precepto constitucional.

Esta interpretación resolvería también el caso antes citado de que pudieran existir dos categorías de Municipios, lo que, nos atrevemos a asegurar, en ningún caso quiso el constituyente.

La organización provincial, es preocupación expresa del párrafo 2 de este art. 141. Y su desarrollo se ha producido a través de la Ley 7/1985, de 2 de abril,de Bases del Régimen Local.

Así, el art. 32 de la Ley formula una práctica reproducción en paralelo de la organización municipal. Efectivamente, el párrafo 1 establece «El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones».

En este precepto se observa, no obstante, significativas peculiaridades, comparándolo con la regulación de la organización municipal:

a)En relación con la legislación anterior, se prevén los Vicepresidentes, en lugar del Vicepresidente a que se refería el art. 224 de la Ley de 1.955.
b)En relación con la organización municipal prevista en la propia Ley de Bases mientras en el art. 20-1-b) la Junta Local de Gobierno es obligatoria en sólo los Municipios de más de 5.000 habitantes, en el art. 32-1 la Junta de Gobierno en las Diputaciones «… existen en todas…».
c)Antes de la STC de 21.XII.89, mientras en el art. 20-2 se establecía que los órganos complementarios de los Municipios serán los que establezcan las Leyes de las Comunidades Autónomas, que «regirán en cada Municipio en todo aquello que su Reglamento orgánico no disponga lo contrario», el art. 32.2, respecto a las Diputaciones, no exigía más que su propio acuerdo para que éste prime sobre una Ley de su Comunidad Autónoma en esta materia, basándose para ello en la potestad de autoorganización de la Provincia. La citada STC determinó que el art. 20.2 LBL ha sido parcialmente declarado inconstitucional, por lo que las Leyes de las Comunidades Autónomas primarán sobre los Reglamentos Orgánicos de las Corporaciones Locales. Igualmente se ha declarado la inconstitucionalidad del inciso final del art 32.2 LBL. así como el inciso del mismo precepto «sin otro limite que el respeto a la organización determinada por esta Ley». (…) «que regirá en cada Provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en ejercicio de su potestad de autoorganización».

El art. 32.2 y 3 de la Ley de Bases, ha quedado por tanto, redactado del siguiente modo tras la reiterada STC de 21.12.89 y la modificación introducida por la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local:

«2.Asimismo existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
3.El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias Diputaciones. No obstante las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este Texto Legal.»

Es, en fin, la Provincia una realidad institucional todo lo criticable que se quiera, pero es indiscutible que es una realidad institucional diferente de las instituciones que le dieron vida (los Municipios) y justificada su permanencia por su mayor cercanía a los administrados que la nueva realidad pluriprovincial de las Comunidades Autónomas, con fines propios y -por tanto- con competencias propias.

La Ley de Bases del Régimen Local recoge la referencia a tres singularidades:

-La foral
-La relativa a las Comunidades Autónomas uniprovinciales
-La insular

Según el art. 39:

«Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante, las disposiciones de la presente Ley les serán de aplicación con carácter supletorio».

En el art. 40 se hacen dos referencias perfectamente diferenciables:

-Comunidades Autónomas uniprovinciales
-Comunidad Foral de Navarra

El desarrollo de las previsiones constitucionales (art. 143 C.E.) ha producido la «conversión» de Provincia en Comunidad Autónoma en los supuestos de: Asturias, Baleares, Cantabria, Madrid, Murcia y La Rioja. Según el TC en su Sentencia de 28-7-81 la entidad provincial «resultará potenciada en aquellos otros casos en que, bien por tener la provincia caracteres propios de región histórica (art. 143 CE) bien en virtud de una autorización especial de las Cortes (art. 144 CE) una sola provincia se erija en Comunidad Autónoma, asumiendo así un superior nivel de autonomía y estando, en este caso, confiado su gobierno y administración a la Comunidad tal y como permite el art. 141-2 de la Constitución».

La organización de estas Comunidades Autónomas obedece al esquema general de:

-Asamblea legislativa
-Consejo de Gobierno
-Presidente

La entrada en funciones de tales órganos, supuso la desaparición de las Diputaciones provinciales respectivas.

El régimen foral navarro tiene su origen inmediato en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 que traduce los acuerdos adquiridos en el Convenio de Vergara, que puso fin a la guerra carlista. En base a estos acuerdos se ha respetado hasta la actualidad la especialidad de las instituciones administrativas de Navarra. Así, el art. 209 de la Ley de Régimen Local establecía que «En Navarra sólo se aplicará la presente Ley en lo que no se oponga al régimen que para su Diputación Foral y Provincial y los Municipios Navarros establece la Ley de 16 de agosto de 1841». Según la Ley Orgánica 13/83 de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en su art. 10, sus instituciones son las siguientes Parlamento o Cortes, Gobierno de Navarra o Diputación Foral y Tribunal Superior de Justicia.

El párrafo 3 del 141 CE, prevé que «Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia».

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