PROPUESTA DE COMPOSICIÓN Y REPRESENTATIVIDAD DEL SENADO

PRÓLOGO

La institución del Senado siempre había sido motivo de mi interés particular, prácticamente desde el mismo momento en que apareció en la Ley de Reforma Política en 1976.

La cuestión territorial, los regionalismos o nacionalismos, fueron en aquellos años, temas de la máxima actualidad, entre otras, porque fueron punta de lanza de las reivindicaciones democráticas de la sociedades catalana, con la que compartía inquietudes por nacimiento, y de Mallorca, siendo así que tuve un cierto protagonismo en dos organizaciones que, en aquellos años, eran referente de iniciativas de regionalismo-nacionalismo integrador el Congreso de Cultura Catalana y Obra Cultural Balear. Desde allí se hacía pedagogía respecto a la propia lengua y a la autonomía, aspiración que cuajaría, por iniciativa de Aina Moll, en el Pacto Autonómico, entre los partidos que concurrirían, semanas más tarde, a las primeras elecciones democráticas.

La Ley de Reforma, del gobierno de Suárez previó un sistema bicameral en el que el Senado había de asumir la función de representación de los Entes territoriales, en aquel momento las provincias, y tenía, de hecho, su cometido político en contrapesar los supuestos excesos ideológicos que pudieran darse en un Congreso, previsiblemente, con mayor representación de candidaturas políticas reticentes con el proceso de Reforma iniciado, y proclives, pues, a medidas de ruptura con el régimen anterior, lo que se llamaba la ruptura democrática.

Era, aquél, un Senado al que se encomendaba, especialmente, velar para que el proceso de la transición se desarrollara por cauces tranquilos, sin sobresaltos jurídicos, aquello de la ley a la ley, que había sido la divisa del Adolfo Suárez, junto al presidente de las Cortes Torcuato Fernández Miranda, cuando las cortes franquistas aprobaron, por amplia mayoría, la Ley de la Reforma Política. El Senado de la Reforma, coherente con aquella función de velar para que la transición se atemperara y fuera prudentemente conducible, incluía el nombramiento de un máximo de un quinto del Senado por el Rey, que resultando, el iniciador y motor del cambio, tuvo buen recaudo en nombrar a personalidades de relevante catadura personal y de un amplio perfil cultural e ideológico.

Aquellas primeras Cortes, Congreso y Senado, democráticamente elegidas habrían de tener como primera responsabilidad redactar una Constitución, y había controversia, en los medios de comunicación en si las Cámaras elegidas en las elecciones del 15 de junio de 1977, tenían carácter de Cortes constituyentes; es decir, si aprobada la Constitución habría de disolverse o deberían, también acometer algunas otras reformas de leyes que no podrían subsistir en el nuevo ordenamiento democrático. Al final, fueron constituyentes y, seguramente, así lo debieron considerar los impulsores y asesores del entorno del expresidente Suárez que, intuyendo la carga ideológica, y emocional que conllevaría la sola noticia de convocar para elecciones constituyentes, preferirían desactivar políticamente esa cuestión, en un proceso de normalidad, y no dar ocasión a debates abiertos, de calado, como la forma de estado; Monarquía o República, estado unitario o federal, confesionalidad o laicidad.

En pleno trabajo, los redactores de la Constitución, en cuanto al Senado, no pueden ponerse de acuerdo en relación a la cuestión de la representación territorial. Asumen mayoritariamente, que resulta un anacronismo y una perversión democrática el nombramiento de Senadores que no hayan sido votados en las urnas, desapareciendo los Senadores reales, pero no consiguen ponerse de acuerdo en un nuevo sistema de composición porque se recela del cariz que pudieran tomar las cuestiones regionales. De hecho, como es sabido, la autonomía, cualitativamente como hoy está consolidada, no era asumida por la totalidad de los partidos políticos mayoritarios, de manera que el celo en mantener un Senado de composición centralizadora, de representación de las provincias, resultaba un ardid institucional que ralentizaría los procesos de transferencia de competencias, y diluiría y frenaría avanzar hacia la generalización de las administraciones autonómicas, en su cariz de substituto de las correspondientes de la administración central. De hecho, hubo que esperar al primer gobierno del partido popular para que desapareciera, formalmente, la figura del Gobernador Civil, ahora, delegados del gobierno, aunque con funciones, todavía, remanentes de la antigua administración preconstitucional.

Ya desde el mismo momento de la aprobación de la Constitución se publicaron estudios, generalmente desde el campo del derecho constitucional, que incidían en la indefinición del Senado en su justificación institucional, por un lado, y en el mantenimiento de una representatividad territorial anacrónica por cuanto, una vez cerrado el mapa autonómico y la realidad plena de las Comunidades Autónomas, eran éstas, y no las provincias, la entidad territorial de referencia que tendrían que ser representadas en un Senado cuyo cometido principal era de cámara de representación territorial. Sin embargo, el hecho de que, transcurridos tres décadas desde las primeras voces que reclamaban la reforma del Senado, no se haya llegado, aún, a borrador alguno que tuviera posibilidades de conformarse en un nuevo texto, me animó a acometer este trabajo, desde la humildad de reconocer mi desconocimiento esencial y práctico de la institución, aunque con la pretensión de aportar una opinión distinta, desde la geografía política, geografía electoral, o desde, lo que diría, geografía de las instituciones, una visión que, mirando las realidades geográfico-sociales a representar en las instituciones, propone metodologías objetivas, cualitativas y cuantitativas, concretas, pues, para incorporarlas a la mecánica electoral.

Durante los primeros años de trayectoria constitucional, sin olvidar el trauma del 23 de febrero, no parecía prudente empezar, tan pronto, a modificar la Constitución y, más tarde tampoco, probablemente, porque el proceso autonómico, generalizado ya, no se había asumido, aún, con vocación de administración única, es decir en su ámbito. Solo, recientemente, posiblemente a finales de la década anterior, se ha dado un cambio generacional de la clase política, que podríamos considerar poco comprometida sociológicamente con el estadio anterior, precedida por la alternancia política en la dirección del País.

En otro orden, en ese momento, no podríamos obviar los cambios que se dieron en aquella década. A nivel geopolítico, la desaparición de la Unión Soviética y el despegue de China como potencia económica, que se vislumbra hoy la potencia hegemónica, India detrás, sin olvidar la influencia creciente del islamismo y los caudillismos latinoamericanos cuyo marco de referencia está, aún, por dilucidar. En el espacio europeo, el mercado único y las convergencias hacia la moneda única y los avances políticos en la Unión Europea.

En cuanto a la esfera socioeconómica, la globalización que despegó desde la mundialización del mercado de capitales, la desregularización de los mercados y, entre otros, el avance de las nano tecnologías, de las tecnologías de la información, de la comunicación y las redes de transporte, en suma, ese proceso general que se ha llamado la tercera revolución industrial, y aún la cuarta, deslocaliza los centros tradicionales del conocimiento y modifica las estructuras y las jerarquías económicas de producción y decisión, anteriores y, esos cambios en las líneas de fuerza sociales, acabarán por trasladarse al terreno de las instituciones políticas.

En efecto, la constancia de un mundo cada vez más mundializado, como mercado, y su trasposición en una cultura global, ha arraigado el consenso en torno a la convicción de que compartimos un planeta amenazado por la depredación del medio natural, cuyo coste económico cada vez es más visible, y la mercantilización del ser humano, que pone de manifiesto las fallas del Sistema, éstas, y otras inquietudes, se expresan en foros mundiales con hitos como la Cumbre de Río o la Cumbre del Milenio en las que, al tiempo de las conclusiones sobre el cambio climático o la erradicación de la pobreza, pusieron de manifiesto la necesidad de avanzar en descentralizar los centros de decisión, y redistribuir el poder, ahí las agendas 21, de abrir a la participación de la sociedad civil territorios de poder, tradicionalmente, de responsabilidad de la clase política.

Es el cambio de paradigma, que en el mundo de la gestión empresarial se expresa en la transición del Taylorismo-Fordismo, al espíritu Toyota; el paso entre la concepción jerárquica, y recelosa de las partes subordinadas en los procesos productivos, a la concepción horizontal, cooperadora, en la confianza que cada una de los estadios, que intervienen en la consecución de los objetivos trazados, se proponen el máximo de compromiso, de eficiencia y de calidad en el producto final. De resultas, el Conocimiento, las ideas, las decisiones no tienen necesariamente que darse desde un centro de dirección único y preciso, sino que pueden saltar en cualquiera de los estadios intermedios.

La directiva europea sobre Buena Gobernanza expresa esas convicciones, en principios como transparencia, proporcionalidad y subsidiariedad, especialmente este último, que refleja nítidamente ese espíritu integrador y de cesión funcional, abogando por potenciar las administraciones más cercanas. Diríamos las regionales y las locales en sus ámbitos, con instrumentos de no duplicidad en la gestión y con mecanismo de control y evaluación diferenciados y, en su caso, institucionalmente independientes.

Al abordar el estudio de la reforma del Senado, desde las consideraciones precedentes, es obvio que habría que abarcar bastante más que centrarse en el problema de la representatividad. Cabe entrar en sus funciones y su capacidad y competencia en relación al Congreso y, aún, entrar en otras cuyo solo planteamiento podría abrir más problemas que los que se pretenden solventar con el estudio que se presenta. Así, se ha acotado el trabajo a la cuestión de la representatividad, aspecto seguramente con menos carga jurídica, mientras que solo se han señalado y apuntado, criterios respecto a funcionalidades específicas que, sin duda, ni son ni pretenden agotar las casuísticas.

La clase política de hoy, renovada y madura al tiempo, desapasionada de las urgencias de aquella transición, tiene, hoy, la solvencia y el sentido de Estado necesarios, acunados en la experiencia democrática y las implicaciones de la globalización, para construir instituciones de mejor calidad, más representativas, más funcionales y operativas, que actúen de argamasa en la solidez del Sistema.

Xavier Cassanyes.
Palma, septiembre 2008.